Rząd rusza z promocją modelu PPP

100 nowych umów w partnerstwie publiczno-prywatnym za 25 mld zł do 2020 roku - taki cel ogłosił dziś wiceminister rozwoju. Zapowiedział też zmiany w 16 ustawach, z ustawą o PPP na czele i duży projekt szkoleniowy dla urzędników. To drugie może być kluczowe, bo bariery dla rozwoju PPP są głównie mentalne.

Ministerstwo Rozwoju opracowało bazę projektów, które mogą zostać zrealizowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP).

– W bazie mamy 145 potencjalnych projektów o wartości 48 mld zł. To projekty w większości samorządowe, 8 procent z nich, to projekty rządowe, które przeważają pod względem wartościowym – powiedział Witold Słowik, wiceminister rozwoju na konferencji w środę. Setka z nich, o wartości 25 mld zł, ma być podpisana już do 2020 roku.

Sąd i spalarnia

Budynek sądu rejonowego w Nowym Sączu ma w stanie surowym już wszystkie cztery kondygnacje. Być może pod koniec roku biały obiekt z wizualizacji pokazywanych na wszystkich spotkaniach dotyczących PPP będzie tak wyglądał w rzeczywistości. Umowę o PPP podpisano w marcu 2015 roku, pozwolenie na budowę uzyskano rok później, a pierwsze prace ruszyły w kwietniu 2016 roku. Niemal dokładnie rok temu – 7 kwietnia 2016 roku – Ministerstwo Rozwoju informowało, że „Rusza pierwsza rządowa inwestycja PPP”.

– Ta inwestycja to dla nas papierek lakmusowy, który pokazuje, że administracja rządowa jest gotowa do wdrażania projektów PPP. Liczymy na to, że wkrótce ruszą kolejne przedsięwzięcia z udziałem instytucji centralnych – mówił wtedy Witold Słowik.

Po roku wiemy, że nowe projekty instytucji centralnych jeszcze nie ruszyły. Budynek w Nowym Sączu jest pierwszym i jedynym projektem administracji rządowej. Łącznie przez osiem lat funkcjonowania ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym zawarto tylko 112 umów o wartości 5,6 mld zł – 95 proc. z nich zainicjowały samorządy i chodziło o stosunkowo niewielkie inwestycje.

Wyjątkiem jest kontrakt na spalarnię odpadów w Poznaniu i związany z nią system gospodarowania odpadami za 925 mln zł, który po rządowym projekcie sądu w Nowym Sączu, stał się drugim dyżurnym przykładem w debatach o PPP.

– PPP nie rozwija się raczej z powodu mentalności lokalnych władz niż braków w prawie. Powtarza się do znudzenia powiedzenie o czwartym „P” czyli prokuratorze bez żadnych racjonalnych podstaw. Większość z ponad 100 już prowadzonych projektów została skontrolowana przez różnego rodzaju służby i nikomu nie postawiono żadnych zarzutów – mówi Radosław Polowy, prezes firmy Collect Consulting, który przygotował umowy do ponad 40 krajowych projektów PPP.

– W większości przypadków do wyboru partnera prywatnego stosuje się prawo zamówień publicznych, czyli ustawę doskonale znaną samorządowcom. Jedyną trudnością może być tryb dialogu konkurencyjnego, zamiast prostszych przetargów nieograniczonych. Sam fakt, że w postępowaniu PPP uczestniczy wielu graczy, jest ono protokołowane i pojawia się instytucja finansowa, która weryfikuje dokumentację gwarantuje, że niekorzystne rozporządzenie majątkiem publicznym jest w zasadzie niemożliwe – wyjaśnia Polowy.

Zgadza się z tym Janina Pokrywa, dyrektor działu infrastruktury Urzędu Miasta Krakowa. – Problem nie tkwi w ustawie, która dotychczas obowiązywała, ale w braku atmosfery do podejmowania się takich projektów. PPP realizują tylko ambitne samorządy; brakuje spektakularnego przykładu inwestycji rządowej, która by pokazała istotę tego typu projektów – mówi.

Całe szczęście rząd też tę blokadę w podejściu do PPP widzi i zamierza działać. 31 marca w Ministerstwie Rozwoju odbędzie się konferencja otwierająca realizację projektu szkoleniowego „Rozwój partnerstwa publiczno–prywatnego w Polsce”. Ma on objąć 1400 pracowników administracji publicznej z ponad 600 instytucji.

Dzień wcześniej, 30 marca, nową polityką w zakresie PPP zajmie się Komitet Stały Rady Ministrów. Do 5 kwietnia trwają społeczne konsultacje nowelizacji ustawy o PPP i 15 innych ustaw.

Nowe rozwiązania

Jeśli wszystkie zmiany wejdą w życie projekty PPP będzie można realizować na bazie istniejącej spółki podmiotu publicznego (teraz konieczne jest zawiązanie nowej), a i ze strony prywatnej umowę będzie mogła zawrzeć spółka celowa, która nie uczestniczyła w postępowaniu.

Nowością będzie też dopuszczenie na ściśle określonych warunkach udzielania dotacji przez samorząd partnerowi prywatnemu (teraz może to robić tylko budżet państwa), a także możliwość dokonywania zmian w już zawartej umowie o PPP na zasadach przewidzianych w prawie zamówień publicznych i ustawie o umowie koncesji (dotychczasowa ustawa o PPP jest bardziej restrykcyjna).

Proponuje się także szereg zmian podatkowych. Przesunięcie momentu powstania przychodu w rozumieniu CIT na chwilę faktycznego otrzymania zapłaty za budowę lub remont powinno zmniejszyć koszty transakcji PPP, tak samo jak możliwość rozłożenia kosztów uzyskania przychodu z tytułu budowy proporcjonalnie do czasu jej trwania.

W Ministerstwie Rozwoju ma powstać tzw. PPP unit. Będzie to centrum kompetencji, do którego mogą zgłaszać się samorządy w sprawie dobrowolnej oceny projektu. Na stronie internetowej ppp.gov.pl już zamieszczono 112 opisów realizowanych umów wraz z kontaktami do osób odpowiedzialnych. Nie ma tam jednak całej treści już zawartych umów. MR planuje jednak opracować wzory umów i przykłady dobrych praktyk dotyczące konkretnych sektorów.

Zmianą, którą ministerstwo wymienia jako pierwszą jest jednak tzw. „negatywny test PPP”. Tak nazwano formułę, w której projekty finansowane z budżetu państwa mają być obowiązkowo realizowane w formie PPP, chyba, że minister rozwoju lub rada ministrów wyda zgodę na inną formę inwestycji. Tyle, że ma to dotyczyć projektów powyżej 300 mln zł i nierealizowanych z funduszy europejskich, ani niedotyczących obronności. W samej ocenie skutków regulacji czytamy, że z załącznika do tegorocznej ustawy budżetowej wynika, iż zaledwie 15 projektów spełnia te kryteria.

Jednak 10 planowanych inwestycji rządowych w formule PPP do 2020 roku, ze spodziewanych 100 ogółem, ma szansę stać się faktem.

Zapłacimy przy parkomatach

– Gdyby rząd był bardzo zdeterminowany żeby PPP rozwijać to powinien zwołać konferencję prasową, na której nie tylko premier i wicepremier, ale też minister sprawiedliwości i koordynator służb specjalnych powiedzieliby: „Róbcie PPP, bo po kontroli wszystkich projektów nie mamy do tej formuły zastrzeżeń”. Tak przynajmniej wyobrażam sobie skuteczną odpowiedź na problem, który jest bardziej mentalny niż prawny – uważa Radosław Polowy.

„Rozwój rynku PPP otworzy przed przedsiębiorcami, zwłaszcza średnimi i dużymi, nowe możliwości wzrostu. Dotyczy to w szczególności przedsiębiorstw z branży budowlanej i sektora usług (zwłaszcza usług dotyczących zarządzania nieruchomościami, medycznych, opiekuńczych, a także handlu i rekreacji)” – przewiduje Ministerstwo Rozwoju, a w innym miejscu dodaje, że „jednym z bardziej atrakcyjnych obszarów PPP może być rewitalizacja obszarów miejskich”.

Ministerstwo poza obawami dotyczącymi PPP widzi jednak jeszcze jedną barierę – koszt przygotowania projektu. Jeśli nie ma się doświadczonych w PPP pracowników, a mało kto takich ma, to sama ocena efektywności realizacji inwestycji u doradcy zewnętrznego kosztuje około 60 tys. zł za projekt. MR sugeruje podwyższenie opłat za parkowanie w centrach dużych miast, aby zebrać potrzebne fundusze.

– 60 tys. zł to realna stawka za przygotowanie wstępnej analizy. Jeśli mówimy o kompleksowym doradztwie aż do podpisana umowy to kwota będzie wielokrotnie wyższa. Średnia wartość takiej usługi to 400 tys. zł. – wylicza Radosław Polowy.

– Te stawki będą jednak malały w miarę upowszechnienia się inwestycji PPP, bo projekty zaczną być powtarzalne. Tak już się dzieje przy termomodernizacji obiektów publicznych, gdzie mamy zawartych kilkanaście umów i nie trzeba ponad roku przygotowań do podpisania umowy z partnerem prywatnym – uspokaja.

PPP nie dla wszystkich

Od najprostszego projektu – termomodernizacji budynków miejskich – eksperyment z PPP zaczął np. Płock. Wszystko wskazuje na to, że to eksperyment udany.

– Podpisaliśmy bardzo korzystną dla nas umowę w formule opłaty za dostępność. Partner prywatny wyłożył 17 mln zł na wykonanie zadań inwestycyjnych w 24 obiektach, a my nie wydaliśmy z kasy budżetu ani grosza. Inwestycje będziemy spłacać z oszczędności za ograniczenie zużycia energii – mówił pod koniec 2016 roku Jacek Terebus, zastępca prezydenta Płocka, w wywiadzie dla magazynu „Liderzy innowacyjności”.

Od tego czasu Płock ogłosił też przetarg na budowę centrum sportowo-rekreacyjnego i myśli o drugim etapie termomodernizacji, rewitalizacji Starówki, a nawet budownictwie komunalnym w formule PPP. Nie udał się jednak pomysł dla szpitala ze względu na nieprzewidywalność odnawianych corocznie kontraktów z NFZ, czyli niepewność przychodów.

Kraków chwali się, obok wielu innych, umową koncesyjną na budowę i utrzymanie podziemnego parkingu na 600 stanowisk pod Placem na Groblach w sąsiedztwie Wawelu. Hiszpańska firma wybrana w przetargu zaprojektowała i wybudowała kosztem 60 mln zł parking oraz zmodernizowała ulice dojazdowe, a teraz nim zarządza i pobiera opłaty za parkowanie.

– Umowa koncesyjna ma to do siebie, że niemal całość finansowania i ryzyka bierze na siebie partner prywatny. Miasto nie musiało parkingu budować, nie musi go utrzymywać i reklamować. Problem braku miejsc do parkowania dla mieszkańców został zaś rozwiązany i przy okazji zyskaliśmy jeszcze nową przestrzeń publiczną. Bez partnera prywatnego pewnie byśmy się tego wszystkiego nie podjęli, albo zrobili to mniej efektywnie – mówi Janina Pokrywa.

Znamienne jest, że większość samorządów, które PPP zaczęła robi kolejne tego typu inwestycje. Poza przygotowaniem umowy nie muszą przecież wydawać pieniędzy z budżetu, odpada też problem sporów z wykonawcą np. co do jakości obiektu, bo skoro wykonawca sam przez wiele lat dany budynek eksploatuje, to w jego interesie są jak najlepsze materiały i jak najniższe koszty utrzymania.

Mimo tych niepodważalnych zalet to koszty przygotowania dobrej umowy powodują, że PPP nie opłaca się zupełnie małym gminom przy małych projektach. Nie zmieni tego nawet fakt stopnienia innych źródeł finansowania, czyli funduszy europejskich po zakończeniu perspektywy budżetowej UE 2014-2020.

– PPP nigdy nie będzie podstawowym sposobem finansowania inwestycji w samorządach. To będzie raczej nisza, ale ważne żeby była. Mało jest po prostu tak dużych projektów, w których wydanie kilkudziesięciu tysięcy złotych na przygotowania się opłaca. Już dziś samorządowcom z mniejszych ośrodków radzę jednak, aby nie zamawiali wszystkiego w zwykłym przetargu nieograniczonym, ale ogłosili np. konkurs na projekt przedszkola, a potem zastosowali tryb negocjacji z architektem, który wygra. Oczywiście to nie żadne PPP, bo w 100 proc. wydawane są pieniądze publiczne, ale samo nauczenie się rozmów z sektorem prywatnym może się w przyszłości przydać – podsumowuje Janina Pokrywa.

Czytaj także:

Zakończenie budowy spalarni odpadów komunalnych w Poznaniu